A mi en lugar de alegrarme la reforma a los artículos 220 y 264 del Código Electoral para aprobar los Concejos Municipales Plurales me preocupa mucho porque conociendo la realidad de los municipios, su funcionamiento, su estado real actual lo que provocará es conflictos que si no saben ser abordados pueden llevar a la paralización de muchos gobiernos locales traduciendose en nuevos problemas y privaciones para la población.
Es incuestionable que la reforma representa un gran avance jurídico y de la democracia formal. El Salvador era el único país del continente que no tenía incorporada en su estructura jurídico política esta figura de los Concejos Municipales Plurales. Hasta aquí todo lo que le veo de positivo a esta reforma en estos momentos.
Según mi opinión esta reforma ha respondido a una imperiosa necesidad de los diputados por parecer democráticos y en sintonía con las exigencias de la "sociedad civil", así entre comillas porque dudo que los habitantes de Chrilagua, Conchagua, El Divisadero, La Laguna, Ataco e incluso San Salvador que son sociedad civil sepan y entiendad las implicaciones de esta reforma.
La Asamblea Legislativa a estado enfrentando serios cuestionamientos de algunos sectores que nunca antes fueron democráticos pero que su agenda actual es hacer ver mal cualquier cosa que haga este gobierno y el partido de gobierno. En esa línea de acción han tomado cosas que siendo objetivos no revisten gran importancia política ni económica pero que mediáticamente bien manejados hacer saltar fibras anímicas sensibles permitiendo generar una corriente de críticas, entre estos tenemos el asunto de las obras pictóricas y la compra de regalos de fin de año.
Mis temores y reservas sobre porqué esta reforma aplicada en estos momentos así sin anestesia, se traducirá en conflictos de difícil administración en los municipios tiene que ver con una serie de HECHOS que aparentemente quienes presionaron desde sus frescas oficinas y los "analistas" que hoy la alaban posiblemente desconocen. Tengo la impresión que esta "sociedad civil" que ha presionado por la reforma en estos momentos solo conoce los municipios por los programas turísticos que se presentan en la TV porque sus vacaciones las hacen en Miami.
Quiero referirme a cuatro aspectos que considero claves para evidenciar los problemas que enfrentará el echar a andar esta reforma.
Descuido histórico
Seamos sinceros, los gobiernos municipales tradicionalmente han servido a los partidos políticos solo para tres propósitos principales:
- Fábrica de votos
- Oficina de empleo para militantes y activistas
- Control territorial
En estas funciones se encuentra la razón porque algunos partidos políticos han logrado sobrevivir en la Asamblea Legislativa. Esta es una realidad que los ahora paladines de la democracia auto nombrados "sociedad civil" la han conocido y NUNCA han hecho nada por modificarla porque al final de cuentas su partido, el que gobernó 20 años se beneficio de ello para mantenerse en el poder.
Es de señalar que ninguna de esas tres funciones íntimamente relacionadas están contempladas en el artículo 4 del Código Municipal que se refiere a las Competencias del Municipio.
El apoyo para que los municipios mejoren su gestión por parte del gobierno central y de la Asamblea Legislativa ha sido marginal, no es cosa solo de trasladar el FODES, es suficiente ver tres ejemplos: la deficiente prestación de los servicios municipales, el descuido de las vías bajo responsabilidad municipal y la pobre tributación que tienen.
Lo que quiero indicar es que la mayoría de municipios funcionan mas por inercia que por una aceptable gestión administrativa y financiera. Esto nos lleva al siguiente punto.
Competencias
De acuerdo al Artículo 4 del Código Municipal los Municipios (Concejos Municipales) tienen ¡30 competencias!, solo hay que revisar cuales son esas competencias y preguntarse cuantas cumplen y como (con que eficiencia y calidad) lo hacen para darse cuenta que a duras penas medio cumplen algunas, solo pongo algunos ejemplos en forma de preguntas referidas a los 262 municipios:
- ¿Cuantos municipios cuentan con Plan de Desarrollo aprobado y en ejecución? (competencia 1).
- ¿Cuantos y como (políticas, estrategias, planes) promueven el desarrollo industrial, comercial, agropecuario, artesanal y los servicios? (competencia 8).
- ¿Cuantos y como regulan la actividad de los establecimientos comerciales, industriales, de servicios y otros similares?, por ejemplo que disponen de catastro actualizado y mecanizado, cobro de tasa e impuestos y recuperación de mora, revisión anual de los estados financieros de las empresas para determinar la carga impositiva (competencias 12 y 14).
- ¿Cual es la calidad y cobertura de los servicios municipales que prestan, como cubren los costos? (competencia 19)
Para cualquiera que ha trabajado o trabaja acompañando a gobiernos municipales las respuestas a esta interrogantes no representan ningún problema pero seguro le provocan un nudo de preocupación en el estómago.
Por supuesto los promotores de la reforma como "salvadores de la patria" solo han pensado en "la democracia", eso sí, lo han hecho desde las cómodas butacas ejecutivas de sus oficinas, no sentados en las calurosas oficinas municipales o sin tan siquiera informarse de la realidad municipal. Pero ahora veamos otro importante elemento que quien sabe si lo consideraron.
Uso de FODES para gasto corriente y pago servicios
Como un clásico ejemplo de las dificultades y deficiencias en los municipios se puede citar el caso del uso de los recursos que el gobierno central traslada a los municipios para apuntalar su funcionamiento, recursos que son tomados del fondo general de la nación, es decir con mis impuestos ayudo a financiar al municipio de Metapán y al de Verapaz por ejemplo, lo que en sentido estricto no se debería hacer porque los municipios tienen su propio sistema tributario (impuestos, tasas) y son autónomos en su gestión.
En mi opinión el FODES tiene un claro origen populista, estimula la haraganería y debería tener un plazo para su extinción: El argumento para aprobarlo en su momento fue que por la pobreza, la gente no tenía como pagar impuestos mas altos, lo que limitaba la capacidad de los gobiernos locales para implementar necesarias obras de desarrollo. Visto así suena creíble y cualquiera lo apoya pero cuando se va a los municipios a conocer su realidad la cosa es distinta.
Lo primero es que el Fondo FODES ha sido utilizado como arma política para que los alcaldes saluden con sombrero ajeno al desarrollar obras "gratis" para los habitantes, de esa forma han asegurado votos, reelecciones, eso sin contar la corrupción, alcaldes y concejales que llegan acabados salen dueños de medio municipio.
Segundo, no es cierto que la gente no pueda pagar sus tasas por servicios, lo que no quieren los gobernantes locales es pagar el costo político (perder elección) de cobrar lo que cuestan los servicios, eso se puede comprobar con algunos elementos sencillos: las distribuidoras eléctricas han ido subiendo la electricidad, el pasaje de bus sube, el gas sube y la gente lo va pagando sin casi protestar, la Defensoría del Consumidor ha identificado el alto consumo en saldo telefónico, los negocios de comida rápida permanecen llenos, etc. ¿Se tiene para cubrir otros servicios y el consumismo pero no para pagar al municipio?
Muy fácil, los diputados, como a ellos no les cuesta, ante "la pobreza" de la gente aprobaron que parte del FODES se utilizara para gasto corriente: pago de sueldos a empleados y servicios de la alcaldía cuando una mejor medida hubiera sido apoyar a los municipios para mejorar la cobertura y calidad de sus sus servicios y sus sistemas tributarios.
Luego los municipios sin autorización y violando la Ley del FODES comenzaron a utilizar de estos fondos para pagar la disposición de los deshechos producidos por los habitantes. Esto se dio porque los genios de los diputados (igual que ahora y de ahí mis temores) aprobaron la Ley que prohibía botar los deshechos a cielo abierto para "proteger el medio ambiente y a las personas". Los gobiernos locales debieron pasar de un día para otro de tirar la basura en un predio baldío a pagar entre 18 y 35 dólares por tonelada de basura trasladada a un relleno sanitario.
La Corte de Cuentas comenzó a observar las cuentas de las alcaldías por utilizar el FODES para cosas comprensibles pero que no estaban contemplados en la Ley. Nuevamente los sabios diputados sacaron del apuro a los Concejos Municipales, en lugar de buscar mejorar los ingresos municipales reformaron el artículo 5 de la Ley del FODES para permitir que lo utilizaran también para pagar la disposición de los deshechos, veamos.
Ley del FODES Art. 5.
Los recursos provenientes de este Fondo Municipal, deberán aplicarse prioritariamente en servicios y obras de infraestructura en las áreas urbanas y rural, y en proyectos dirigidos a incentivar las actividades económicas, sociales, culturales, deportivas y turísticas del municipio.
Los fondos que se transfieren a las municipalidades de conformidad a lo establecido en la presente ley, no podrán comprometerse o servir de garantía para obligaciones que los Concejos Municipales pretendan adquirir.
Los recursos provenientes del Fondo Municipal podrán inventirse entre otros, a la adquisición de vehículos para el servicio de recolección y transporte de basura, maquinaria, equipo y mobiliario y su mantenimiento para el buen funcionamiento; instalación, mantenimiento y tratamiento de aguas negras, construcción de servicios sanitarios, baños y lavaderos públicos, obras de infraestructura relacionada con tiangues, rastros o mataderos, cementerios, puentes, carreteras y caminos vecinales o calles urbanas y la reparación de éstas. Industrialización de basuras o sedimento de aguas negras, construcción y equipamiento de escuelas, centros comunales, bibliotecas, teatros, guarderías, parques, instalaciones deportivas, recreativas, turísticas y campos permanentes de diversiones; así como también para ferias, fiestas patronales, adquisición de inmuebles destinados a las obras descritas; y al pago de las deudas institucionales contraídas por la municipalidad y por servicios prestados por empresas estatales o particulares; incluyéndose del desarrollo de infraestructura, mobiliario y funcionamiento relacionados con servicios públicos de educación, salud y saneamiento ambiental, así como también para el fomento y estímulo a las actividades productivas de beneficio comunitario y programas de prevención a la violencia.
Los Municipios que inviertan parte del recurso proveniente de este fondo para celebrar sus fiestas patronales, deberán mantener un uso racional de acuerdo a la realidad local.
Si esto no fuera suficiente también se amplió a 25% del monto FODES recibido para pagar salarios, prestaciones sociales, los servicios como electricidad, teléfono, agua, etc. e insumos
De esa forma se ha ido "flexibilizando" tanto la aplicación de la Ley del FODES que ahora los alcaldes los utilizan para cualquier gasto, solo han tenido que aprender a redactar que son "proyectos destinados al desarrollo" y asunto arreglado.
Originalmente se suponía que los recursos del FODES serían exclusivamente para financiar obras de desarrollo comunitario y han terminado financiando la ineficiencia de los gobiernos locales y para dar empleo a la base militante de los partidos políticos en los municipios.
- ¿Que necesidad y presión pueden sentir los gobernantes locales para mejorar su administración y sus finanzas si los diputados les resuelven?
- ¿Donde han estado y donde están los paladines de la buena administración, la institucionalidad, la democracia y la transparencia?. Quien sabe pero a los municipios no se han acercado, pero ahora veamos lo mejor.
Título IX de Código Municipal
Esta es la área que mejor ejemplifica el estado de los municipios y pone en evidencia que quienes han presionado por la actual reforma al Código Electoral ni conocen los municipios ni les importa la democracia salvadoreña, únicamente les interesa presionar, obtener su propósito, salir en los medios declarando "victorias" o criticando que "no hay voluntad de cumplir" todo sea por desgastar al actual gobierno.
En el Diario Oficial Nº 12, Tomo 370 de fecha 18 de Enero de 2006, se encuentra el Decreto Legislativo Nº 929, del 20 de Diciembre de 2005 en el que la Asamblea Legislativa aprobó un conjunto de reformas al Código Municipal que incluyeron requerimientos de transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública municipal.
En la elaboración de las propuestas de reforma participaron la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) y las Fundaciones que constituían la Red para el Desarrollo Local (FUNDE, FUDAUNGO, Fundación de Apoyo a Municipios de El Salvador - FUNDAMUNI, Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral - FUSAI y Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local-SACDEL)
Me surgen las siguientes interrogantes:
¿Cuantas de las organizaciones que hoy se autodenominan de la "sociedad civil", los "críticos" medios tradicionales de comunicación, el "ejército" de analistas, los "tanques" de pensamiento, periodistas, los ahora tuiteros, etc. han dedicado esfuerzos, tiempo y recursos apoyando desde entonces (2005) a los municipios para que se implementaran estas reformas?
¿Cuales son los resultados que ha obtenido con su intervención en transparencia y participación ciudadana?
Por ejemplo, en esa reforma de 2005 ya se reconocían derechos que hoy están de moda por ser parte de la LAIP, como el derecho de las y los ciudadanos a obtener información pública, se establecen mecanismos de transparencia, se obliga a los gobiernos municipales a estimular la participación ciudadana, rendir cuentas, entre otros.
¿Que han hecho desde 2005 para que esto se cumpla todos los que hoy posan para salir en la foto?
Desde mi experiencia personal puedo decirles que es muy, muy difícil (aunque no imposible) lograr que la transparencia y la participación ciudadana se abra paso en los municipios. A esto debe agregarse que la mayoría de municipios adolece de desorden administrativo y financiero, no existe la planificación del desarrollo, la prestación de servicios es deficiente y de mala calidad como antes lo he señalado.
En esta situación el Concejo Municipal se pregunta ¿Nos exponemos al ridículo y la crítica ciudadana mostrando el desorden y falta de verdadera capacidad de gobernar?. Como se puede suponer de hacerlo el resultado lógico sería la pérdida de las próximas elecciones. Frente a este panorama los gobernantes locales terminan poniendo resistencia a abrirse a la transparencia y participación ciudadana.
Una de las mayores dificultades para la implementación del Título IX del Código Municipal es que la mayoría de quienes forman parte de los Concejos Municipales ha sido nombrados exclusivamente por su militancia política, esto nos lleva al siguiente elemento.
Idoneidad de los miembros de Concejos
El que la composición del Concejo Municipal sea pluripartidista no asegura mayor democracia y transparencia, eso solo expresa un deseo.
La composición no se atiene a criterios de idoneidad, liderazgo, experiencia en el campo municipal o afín, conocimientos administrativos, de planificación, un nivel académico mínimo, etc.
El criterio fundamental para llegar a formar parte de un Concejo Municipal es que sea ciegamente fiel y sometido a las directrices del partido político que lo postula, no importa ni siquiera que sepa leer y escribir. Esto lleva a que el gobierno local se termina convirtiendo en una extensión del partido para obtener los objetivos del partido, dejando en segundo plano la realidad y necesidades de los habitantes, a ello responde que ha sido tan difícil implementar el presupuesto por áreas de gestión, la contabilidad de partida doble, la planificación estratégica del municipio, no digamos la participación ciudadana y la transparencia en la gestión pública.
Un tercer factor es la cultura autoritaria, caudillista de gobierno. Quien ha trabajado con gobiernos locales una de las primeras cosas que aprende es que se hace lo que el alcalde dice, punto. Los concejales son poco mas que adorno en la mayoría de casos. Además cualquiera con experiencia sabe que solo unos 4 y con suerte 5 concejales trabajan, los demás solo llegan a las sesiones de Concejo Municipal a levantar la mano y cobrar su dieta.
Por tanto no existen los mínimos elementos que permitan pronosticar que la actual reforma al Código Electoral fortalecera la gobernabilidad y la gobernanza local, pero si se puede prever un incremento de la conflictividad por las diferencias políticas y el estado administrativo y financiero de los municipios.
Conclusión
Me pregunto si los diputados, los 84, antes de ceder a las presiones de la "sociedad civil" (anep-fusades-medios-aliados y algunas cuentas de redes sociales) examinaron la realidad de los municipios.
Me pregunto si quienes ahora se cobijan bajo el calificativo de "sociedad civil" antes de presionar por esta reforma investigaron, conocieron de cerca esta realidad municipal e hicieron algo por modificarla, para que los gobiernos locales esten en mejores condiciones para aplicar la actual reforma y no termine convirtiéndose en nuevo motivo de disputas partidarias que lleven a paralizar el funcionamiento de muchos municipios.
Reto a quienes de palabra y a quienes genuinamente desean una ampliación y consolidación de la democracia en nuestro país a que se tomen el trabajo de ir a los municipios a ofrecerles acompañamiento técnico para la implementación de esta reforma y que no termine convirtiéndose en un retroceso.
Desde mi experiencia y punto de vista este no es un asunto de Leyes, de seguir pagando genios que redacten maravillosas leyes donde se sintetiza la experiencia mundial en algún campo específico, es algo más sencillo lo que se requiere:
Apoyar y acompañar a los municipios, entendidos estos como gobierno local, comunidad y sector productivo, para que implementen lo que ya tenemos, el Título IX del Código Municipal porque es algo maravilloso y suficiente para amplar y consolidar la democracia salvadoreña pero los gobiernos locales solos no lo pueden (por falta de capacidades) ni lo van a hacer (por falta de voluntad política).
Ahora con la nueva reforma se les impone una nueva "carga" ¿como van a hacer si ni con la anterior ha podido desde 2005?
Aún se está a tiempo para comenzar a proporcionar apoyo a los municipios, esto debe ser con recursos humanos y financieros, acompañamiento técnico para la implementación, ya que antes no se hizo, es buen momento para "matar 2 pájaros de un tiro" apoyar la implementación de las reformas introducidas en 2005 y las de este 2013.
Pero eso si, lograr que la transparencia en la gestión pública, la participación ciudadana y el buen funcionamiento de los Concejos Municipales Plurales, no es comida de hocicón, no es cosa de ir a impartir una charla, de un seminario de hotel o un curso de capacitación:
- Es un proceso que requiere un mínimo de un año solo para implantar las bases y sí y solo sí existe TOTAL voluntad política y compromiso de TODO el Concejo municipal de apoyar e integrarse. El resto del proceso dependiendo de los recursos disponibles y el ambiente político puede llevar de 3 a 6 años para dejarlo operando y que no se caiga al retirar el apoyo.
- Es un proceso de acompañamiento técnico diario y permanente. Esto quiere decir personal técnico con experiencia en administración y finanzas municipales, planificación participativa, participación ciudadana. Con disposición a prácticamente integrarse a la vida del municipio mientras dure la intervención, no es cosa de visitas esporádicas "de supervisión" dentro de la jornada de 8 horas.
- También requiere la inversión de recursos en capacitación, entrenamiento y equipamiento. No se puede pretender implementar la transparencia en la gestión con una municipalidad desordenada e ineficiente, esto implica diagnosticar al municipio en administración, finanzas, servicios, participación, potencialidades. Hacer reingeniería de su funcionamiento, de la prestación de los servicios, mecanizar todos los procesos que lo requieran, dotarlos de manuales de procedimientos, capacitar y entrenar al personal, dotarlo de equipos informáticos, comunicaciones y otros.
- Y como factor fundamental que la ciudadanía se integre al proceso, conozca y se empodere de sus derechos, deberes y se le enseñe a ejercitarlos porque si el gobierno local implementa el proceso pero la ciudadanía no demanda información, mejores servicios, rendición de cuentas, etc., el proceso se cae. Reitero: Si la ciudadanía no se integra y participa activamente todo lo demás se cae, es pérdida de tiempo y recursos.
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